時事議題﹕外判制度 政府何責

[2018.01.25] 發表
政務司長張建宗回應海麗h清潔工事件時稱,政府已有由勞工及福利局長擔任召集人的工作小組,檢視外判制度和勞工保障,強調任何承辦商若明顯有違規,或被列入黑名單。他又說會檢討會否更嚴格地執行扣分制等,確保僱員的權益不會受損。
房委會投標小組1月18日開會討論由海麗h清潔商交接引發的風波,工聯會成員在開會前示威,要求監管外判商,改善招標機制。小組主席張達棠會後說,房屋署提供的數據中,看不到有圍標、「左手交右手」,但現有標書評分準則中,有關工人工資及工時等只佔100分中的4分,認為可「做好些」。
(明報製圖)

【明報專訊】除了承辦商懷疑逃避保障勞工權益的責任,政府的外判制度也引起社會關注,遭批評只從成本控制角度出發,不免忽略從事清潔、保安等非技術工人的勞工權益。

◆政府如何保障外判工人權益

推標準僱傭合約

政府2005年推出標準僱傭合約,作為政府合約承辦商與非技術工人簽訂僱用合約的參照。合約須列明每月工資、工作時數、發放工資的方法等,所獲工資不得少於法定最低工資及每7天可享有1天有薪休息日。

5年內不考慮違例承辦商

政府部門在採購服務時,訂明服務承辦商必須遵守所有適用的香港法律及規例,特別是與僱員權益有關的《僱傭條例》、《強制性公積金計劃條例》及《職業安全及健康條例》等法例。如合約承辦商違反《僱傭條例》,定罪罰款為5萬元或以上,包括未有根據《僱傭條例》向外判工人支付遣散費及長期服務金,5年內其投標建議將不獲考慮。

實施扣分制

政府實施扣分制度規管合約承辦商,若合約承辦商無法保障其非技術工人工資、工作時數上限等,會獲發失責通知書和被扣1分,扣滿3分起計其標書5年內將不獲考慮。2012年至2014年期間,只有1宗個案涉及合約承辦商被有關部門發出失責通知書並被扣減1分。

修訂標書評審準則

為鼓勵服務供應商提供較佳勞工待遇,政府於2016年修訂以僱用非技術工人為主的政府合約的評分制度指引,建議政府部門評審標書時,將投標者建議的工資和工時納入評審準則,約佔3.6至9.3分(以總評分100計)。

◆批評

價低者得 成本為先

政府部門在審閱標書時,傾向採納價格最低的標書。根據政府2012年的外判服務調查,48個回應部門表示,至少80%的合約批給入標價最低的合資格投標者。為鼓勵服務供應商給予其聘用的非技術工人較高的工資,政府於2016年5月修訂指引,建議部門考慮投標者建議的非技術工人的工資和工時,但價格因素的比重仍較高,佔60%至70%。採購部門如另擬評分比重,須向相關的投標委員會解釋。

部門卸責

從事清潔等非技術外判工人薪酬低,欠缺福利及晉升機會。立法會議員梁耀忠表示,政府各部門互相推卸責任,忽略其他社會成本,例如服務質素和工友待遇等,至今仍未增加保障工人的標書評分比重,例如公務員事務局和財庫局把責任指向各執行部門,因實際評分由部門自行制定,食環署和康文署則稱財庫局不批准更改評分比重。梁耀忠稱「因為不改也有人投標,對政府而言,根本沒有很強的更改理由」。

◆改善建議

減少外判 增聘長工

工聯會立法會議員陸頌雄認為,長遠而言政府應減少外判、增聘長工,對於有長期穩定需求的服務,改以公務員合約條款或其他政府合約直接聘用員工,保障其薪酬福利待遇。

工資工時比重納評審

香港天主教勞工事務委員研究幹事羅佩珊建議,政府在外判招標時提高技術評審的比例,訂定工資及工時建議的評分比重,以保障勞工權益。

改善勞工待遇

香港婦女勞工協會總幹事胡美蓮建議,政府在外判合約訂明承辦商須為工人提供的用品,改善垃圾站設施,並制定休息及工作指引,容許工人戶外工作每一小時可以休息。

■知多點:政府與投標

《物料供應及採購規例》訂明,政府如採購價值逾140萬港元的貨品或一般服務、逾300萬港元的顧問服務、逾700萬港元的建造及工程服務,一般須採用公開競投的招標程序,以獲取最符合經濟效益的投標書。

◆外判制度(見圖)

■模擬試題

◆資料A﹕評論摘錄(經刪改)

外判對基層工人構成制度剝削,根源在於政府「價低者得」的招標制度。在涉及大量基層工人的外判服務中,不同承辦商的技術因素評分不會有很大差別,中標與否的關鍵因素,仍然是標價。對承辦商來說,盡量壓低標價就是其生存之道。最低工資實施後,大多數承辦商給予工人的基本時薪都是貼近法定最低工資水平。要壓低標價,承辦商只可從基本工資以外的僱員福利打主意。

根據現行《僱傭條例》,僱員享有的法定權益或福利大多設有服務年資門檻,或跟隨年資遞增。例如僱員須連續受僱分別滿2年或5年,才可享有遣散費或長期服務金,初入職者每年可享有7日有薪年假,年資3年或以上則每年增加1日至最多14日。部分僱員福利涉及的支出,通常佔勞工成本一至兩成,如果承辦商誠實地在標書計及這些支出,在「價低者得」的招標制度下只會遭受「懲罰」。

承辦商為求中標及提高利潤,因此設法中斷外判工人的年資,藉此減少僱員福利的支出。慣用手法包括聯同多家承辦商,或索性自組幾間不同公司,競投政府的外判服務,一旦需要「轉盤」,就要求工人簽署自願離職協議,否則會將工人調配至其他地區工作。基層工人為節省交通時間和費用,往往希望在原來崗位留任,不知就媄惜F自願離職協議,不僅喪失遣散費權益,「轉盤」後年資亦須重新計算。無論在原來崗位工作多久,也無法享有較好的僱員福利。

◆資料B﹕不同持份者意見

政府官員A:我們挑選中標者時,除了考慮投標的承辦商能否提供較高薪金予非技術工人外,仍要充分考慮促進價格競爭及符合經濟效益等原則。

清潔工人B:清潔是厭惡工作,時常日曬雨淋,常常人手不足要加班,只有我們這些基層人士願意做,但辛勞卻得不到應得工錢,僅足夠應付生活開支,應該提高我們的薪金。

承辦商代表C:投標的計分方法較大可能以投標價計算,標價愈低,中標機會愈大,若要提高工人薪金,就需要再調低公司所獲利潤,即要公司「賺少點」。

工會代表D:政府是外判工人的「大僱主」,有責任保障工人的勞工權益,要求投標商考慮工人工資及其他僱員福利,建立良好僱主榜樣。

◆資料C﹕外地針對外判工人薪酬的政策

加拿大多倫多:

實施「公平工資政策」(Fair Wage Policy),規定政府服務合約承辦商須向6個不同行業(包括保安、樓宇清潔和保養、園藝等)的員工支付公平的市場工資。有關的公平工資水平是參照行業調查的現行工資釐定,並列明於《多倫多市政法》的「公平工資附表」(Fair Wage Schedule)之內。

新加坡:

實施「漸進式薪金模式」以保障清潔、保安及園藝行業的低薪外判工人,即根據工人所需的技能和工作環境等因素,為不同類別工作訂定不同的最低月薪水平。以清潔行業為例,在辦公室及商業樓宇內擔任全職清潔工人可掙取1000新加坡元(約5900港元)的最低基本月薪,全職戶外清潔工人則可每月掙取最少1200新加坡元(約7100港元)。

■資料回應題

1. 根據資料A,指出政府外判公共服務招標制度的問題。

2. 分析資料B中不同持份者的價值觀衝突。

延伸回應題

3. 參考資料及就你所知,試就政府可如何改善外判工人的勞工福利提出建議。

(答題指引見另文)

■相關概念

剝削(exploitation)

外判(outsourcing)

勞工福利(labour benefits)

僱傭條例(Employment Ordinance)

企業社會責任(corporate social responsibility)

[通通識 第497期]

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