特首向中央負責制如何健全？
中共十九屆四中全會通過的有關推進國家治理和能力現代化的決定全文昨日終於公布，洋洋灑灑近1.9萬字，可見之前全會公報的6000字濃縮版已概括了主要內容，在涉及港澳台的「一國兩制」部分，全文雖然長達1000多字，較公報的200多字多了幾倍，但由於上周全國人大基本法委員會主任沈春耀在記者會上曾作出補充，主要內容也大多披露，並無出人意表之處。倒是有一句「健全特別行政區行政長官對中央政府負責的制度，支持行政長官和特別行政區政府依法施政」，之前未見提起。
健全特首對中央負責制度 提法罕見
「支持行政長官和特別行政區政府依法施政」是老生常談，並無出奇之處，特別行政區行政長官向中央政府負責亦是常識，但「健全特別行政區行政長官對中央政府負責的制度」的提法卻較為罕見，特別是將其與「支持行政長官和特別行政區政府依法施政」相提並論，就更令人好奇。
仔細留意決定這部分的表述，對於制度和機制基本分「健全」、「完善」、「建立健全」3種，其中維護國安的法律制度和執行機制屬於「建立健全」，其中「建立」主要指香港，是從無到有，「健全」恐怕是指澳門；中央對特首和主要官員的任免制度和機制、全國人大對基本法的解釋制度以及港澳融入國家發展大局與內地協同的發展機制，都是屬於「完善」之列；而中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度、特別行政區行政長官對中央政府負責的制度，則是需要「健全」的。完善屬於制度執行層面的，健全屬於制度當未完備，需要補上漏洞的。
加強全面管制權 成中央思路
特首向中央政府負責是基本法43條規定的，但也就是一句話；中央對特區的全面管制權卻是基本法中沒有的，是2014年《白皮書》才明確提出的概念。近年來，有學者曾經指出，香港落實中央全面管治權相關的制度和機制可操作性較弱，需進一步法制化和規範化。例如，目前未列明中央任命行政長官和主要官員的標準、程序，特別是不予任命的情况及其後續處理程序；又例如，行政長官向中央述職報告的制度安排，如述職時間、地點、對象、內容、形式等都需進一步規範、完善。再比如，全國人大常委會備案特區法律，流於形式，回歸以來，人大常委會從未發回過港澳兩個立法會制定的任何法律。
上述學者建議，未來完善的制度和機制的重點應圍繞中央對特區法律的備案審查權、對行政長官和主要官員的實質任免權、對基本法的解釋權和修改權、對特區政制發展的決定權、對行政長官的指令權以及接受行政長官述職和報告權等，以實現中央全面管治權行使的法制化、規範化。
從四中的決定看，上述建議似已成為中央思路，而與所謂建立健全特區國安立法與執行機制相比，全面管治權的影響恐怕更為深遠。
